L’initiative citoyenne est le premier outil de démocratie participative à l’échelle européenne. Il permet à un million de citoyens européens de soumettre directement à la Commission européenne un projet législatif. Sur les 14 initiatives en cours, le bilan dressé par leurs organisateurs est aujourd’hui plutôt amer, les belles promesses démocratiques de l’initiative se heurtant aux multiples défis bureaucratiques et techniques de sa mise en œuvre. Doit-on pour autant refuser de jouer le jeu et jeter le bébé avec l’eau sale du bain ? Nous croyons à l’inverse que l’initiative, en dépit de ses obstacles, ou justement grâce à ses obstacles, offre une formidable occasion de relancer le débat sur les conditions d’une véritable participation citoyenne.

L’initiative citoyenne, invention du traité de Lisbonne ? Pas tout à fait. L’initiative avait fait son apparition dans la Convention de 2002, intitulée « Convention sur l’avenir de l’Europe », au sein de laquelle la Commission européenne consultait acteurs publics et organisations de la société civile européenne (principalement les umbrellas bruxellois) en vue de la préparation du Traité constitutionnel européen de 2004 (traité rejeté lors des referendums français et hollandais). Elle n’est donc pas sortie du chapeau de la Commission européenne. Ce sont des organisations de la société civile qui ont défendu l’idée du nouvel instrument, lequel a ensuite été repris dans l’article 11 du traité de Lisbonne.

Le temps que la Commission européenne fasse sa proposition de régulation, qu’elle soit votée par le Parlement européen et par le Conseil des ministres, que les Etats l’implémentent, les premières initiatives citoyennes ont pu être enregistrées à partir du 1er avril 2012.
L’initiative citoyenne a donc quand même mis dix ans à cheminer… Un indicateur du parcours semé d’embûches que sa mise en œuvre allait connaître ?

Les promesses jusque -là contrariées de l’initiative citoyenne

On trouve les objectifs ou promesses de l’Initiative citoyenne dans le Livre vert de la Commission de 2009 :  «l’initiative citoyenne, qui permettra aux citoyens de l’Union européenne de mieux faire entendre leur voix en leur donnant le droit de s’adresser directement à la Commission pour lui demander de formuler de nouvelles propositions d’action. Elle conférera une nouvelle dimension à la démocratie européenne, complétera l’ensemble des droits liés à la citoyenneté de l’Union et alimentera le débat public autour de la politique européenne, contribuant ainsi à créer un véritable espace public européen».  Dans la pratique, ces trois objectifs ont été contrariés.

Une rupture difficile avec la vision traditionnelle du dialogue civil

La première promesse de l’initiative citoyenne est de créer, à côté du dialogue civil, un lien plus direct entre les citoyens et l’Union européenne, de faire entendre de nouvelles voix dans le processus de décision politique. Mais quelles sont les compétences nécessaires pour lancer une initiative citoyenne?

Il faut en premier lieu une capacité de structuration solide et rapide au niveau européen : créer un comité d’au moins sept personnes physiques, issues d’au moins sept Etats membres, avec parmi eux, un représentant et un suppléant. Puis réunir un million de signatures dans au moins sept Etats Membres, avec un quota minimum par pays participant.

L’initiative citoyenne appelle également une expertise juridique européenne : pour être admissible, la proposition législative soumise à la Commission doit entrer dans le cadre des compétences de la Commission et donc trouver une base juridique dans les Traités.

L’initiative demande encore une expertise de la bureaucratie européenne : les procédures administratives sont très lourdes et le site portail de la Commission n’offre pas l’aide adéquate pour les remplir.

Enfin, elle demande une expertise technique. En principe, les organisateurs ont le choix de proposer à la certification leur propre système de collecte de signatures en ligne mais cela coûte très cher. La plupart d’entre eux utilisent le système offert gratuitement par la commission. Il n’a pas été réalisé par des personnes sensibilisées aux campagnes citoyennes et n’a pas été suffisamment testé.  Résultat : il s’avère très peu attractif, très peu fonctionnel. Les traductions sont inadéquates. Il bug régulièrement.

Concrètement, qui peut concentrer l’ensemble de ces compétences, structuration européenne, expérience de la bureaucratie européenne, expertise juridique et technique, si ce n’est la société civile organisée déjà présente à Bruxelles?

L’UE a développé de nombreux instruments de participation dans le cadre du dialogue civil mais la participation y a toujours été envisagée comme la consultation de représentants d’intérêts sur un modèle associatif plus que participatif, sur le modèle de la négociation plus que sur la pression citoyenne. La participation est encadrée et minimise ses effets déstabilisateurs. L’Union européenne aurait-elle peur de la participation citoyenne ? Les participations lors des referendums français et hollandais de 2005 semblent en tout cas avoir créé un traumatisme et l’expérience n’a pas été renouvelée. Le même séisme a été déclenché lors du débat de 2011 sur la décision du gouvernement grec de soumettre au vote du peuple le package austérité que la troïka souhaitait lui imposer.

En fait, l’Initiative citoyenne elle-même n’est pas née d’une pression populaire mais d’un processus de lobbying (les échanges directs et informels se révélant d’ailleurs beaucoup plus efficaces que les consultations formelles telles qu’organisées dans la Convention de 2002). On peut y voir un paradoxe quand on sait que l’une des Organisations les plus actives dans la défense du nouvel instrument fut Democracy International, dont l’objet est justement de promouvoir la démocratie directe en Europe. Leur objectif n’a donc pas été leur moyen. C’est une difficulté rencontrée par toutes les  ONG basées à Bruxelles.

L’initiative citoyenne s’inscrit donc dans une relation indirecte avec le citoyen, médiatisée et  impulsée par la société civile organisée à l’échelon européen.

Et alors que 2013 est déclarée « Année européenne de la citoyenneté », très peu de citoyens connaissent le nouvel instrument. Les médias, qui auraient pu constituer un relais utile, ne lui ont donné, eux aussi, que très peu d’écho.

Un rapport coût/bénéfice plutôt désavantageux :

Le coût d’une initiative citoyenne est très important, en termes financiers mais aussi de ressources humaines. Il a été évalué à 1 million d’euros. Ce coût est renforcé par l’incertitude de voir la législation mise en place (les termes du Traité de Lisbonne n’obligent pas mais « invitent » la Commission à initier la législation proposée par l’Initiative citoyenne) et par l’incompatibilité du système de collecte des signatures avec les exigences d’une campagne citoyenne : nombreux problèmes techniques décourageant les signataires potentiels, pas d’interactivité ni de suivi d’information.

Dès lors, plusieurs risques de dénaturation se profilent à l’horizon. La question du financement pose d’abord un risque de récupération, d’instrumentalisation de l’Initiative par des groupes d’intérêts, associatifs et surtout commerciaux. L’ICE sur les bons traitements de la vache laitière, aujourd’hui retirée de la course, avait notamment obtenu un financement de l’entreprise Ben and Jerry’s  à hauteur de 90.000 euros…
Les nombreux obstacles techniques amènent aussi un risque de focalisation sur le but isolé de chaque initiative citoyenne, dans une perspective quantitative, une course aux signatures dirigée vers un public déjà sensibilisé et facilement accessible, sans plus questionner le processus et le débat public.

Ajoutés à cela, les différences de réglementation aux niveaux nationaux, notamment dans la collecte de signature, et les quotas par pays participant, viennent installer entre ces derniers un climat de compétition. Voilà un autre paradoxe de l’Initiative citoyenne, qui prétend à l’ouverture d’un débat public transnational mais se replie, dans sa mise en œuvre, derrière les frontières nationales.

Si l’aboutissement de plusieurs initiatives (toutes) serait un succès certain, cela voudrait-il dire pour autant que nous sommes parvenus à changer la relation des citoyens à l’Europe et à les impliquer davantage dans les processus de décision politique?  Rien n’est moins sûr si l’on en juge par les débats que l’Initiative citoyenne a suscités jusque-là.

L’ICE perdue dans des débats techniques :

Depuis son insertion dans le traité de Lisbonne, les débats sur l’ICE ont surtout été orientés vers des aspects légaux et techniques : âge minimum, nombre de pays, temps pour collecter les signatures, plateforme de collecte des signatures… Rien sur ses enjeux fondamentaux, à côté desquels l’initiative semble être passée : difficulté à faire monter les citoyens à bord, à créer les conditions d’un débat public transnational à la base, à créer les conditions nécessaires à l’exercice de ce nouveau droit.
Notons d’ailleurs que si attacher un nouveau droit à la citoyenneté européenne était l’un des trois objectifs mis en avant dans le Livre Vert de 2009, l’initiative citoyenne n’apparait nulle part dans l’article 20 du TFUE, lequel énumère justement les droits inhérents à la citoyenneté européenne.
Faute de plus grand appui au niveau européen, le potentiel de l’Initiative citoyenne, réel selon nous,  dépendra essentiellement de ses organisateurs. Nous voyons au moins 5 raisons de ne pas dénigrer l’Initiative citoyenne.

Au moins 5 raisons de s’intéresser à l’Initiative citoyenne

La longue liste des problèmes rencontrés avec l’initiative citoyenne pourrait nous amener de façon légitime à conclure à la mauvaise volonté des institutions européennes. Mais une lecture moins caricaturale peut aussi mettre en avant le manque de savoir-faire de l’appareil technocrate pour implémenter une mesure très jeune, arrivée comme un cheveu sur la soupe et qui rompt, dans son essence, avec l’expérience traditionnelle, essentiellement top-down, du dialogue avec la société civile européenne. Cette rupture est le premier mais pas le dernier de ses atouts.

1er atout : un changement de paradigme, de la négociation de l’élite à la pression populaire

Indépendamment de ses organisateurs, une des forces de l’Initiative citoyenne est que son succès dépend davantage de la capacité à mobiliser un grand nombre de citoyens que de l’expertise technique et des capacités de lobbying de quelques-uns.

Dans les processus de consultation classique, on retrouve essentiellement des organisations basées à Bruxelles et assez peu les organisations locales/nationales. L’Initiative, quant à elle, doit s’organiser dans les territoires. On passerait d’un réseau du type Umbrella, orienté vers la négociation des intérêts de ses membres par quelques spécialistes, vers un réseautage plus transversal, pan-européen, et tourné vers la population. D’un dialogue orienté vers la recherche du consensus à la pression publique et citoyenne.

2ème atout : la définition d’un autre agenda

Une autre force de l’Initiative citoyenne est de soumettre à la Commission européenne un autre agenda. L’initiative citoyenne européenne qui a obtenu la première son million de signatures (mais pas encore son quota par pays), Right2Water, demande à la Commission de reconnaitre l’eau comme bien public et de l’extraire de la logique libérale de marché. C’est un bel exemple de proposition à contrecourant de l’actuel agenda européen.

Peu importe si un grand nombre d’initiatives ne passent pas l’examen d’admissibilité ou n’obtiennent pas le million de signatures, il s’agit de montrer à la Commission européenne que nous, les citoyens, sommes décidés à participer pleinement à la définition de l’agenda public. Les partis, les syndicats ou les médias, qui jouaient traditionnellement ce rôle, sont en effet aujourd’hui de plus en plus soumis, collés, à l’agenda politique imposé (essentiellement les questions budgétaires et  économiques, les correspondants européens étant de plus en plus spécialisés sur ces matières).

3ème atout : la crise et l’enjeu de légitimité pour la Commission européenne

Face à la crise de confiance des citoyens européens envers l’UE, on voit mal comment la Commission pourrait ignorer la pression exercée par un million de ses citoyens.
L’Initiative citoyenne pourrait également réconcilier la Commission avec la participation citoyenne, sortant d’une vision menaçante, déstabilisante de la pression populaire. L’Initiative citoyenne n’attaque pas mais peut, au contraire, venir renforcer la légitimité de la Commission.

4ème atout : Un renforcement mutuel entre démocratie participative et démocratie représentative à l’horizon 2014

L’implication de députés nationaux et européens dans les campagnes des initiatives citoyennes (non pas comme organisateurs, ce qui est interdit, mais comme soutiens) a aussi le mérite de remettre du lien entre démocratie participative et démocratie représentative. La première s’est souvent construite en opposition à la seconde.  Nous pensons qu’elles ont plutôt vocation à se renforcer.

Certaines initiatives citoyennes portent des combats déjà menés par des eurodéputés dans le cadre du travail en commission parlementaire ou groupe politique, donnant lieu à des rapports et résolutions. C’est partiellement le cas pour l’Initiative citoyenne pour le pluralisme des médias.
Cela montre aussi que l’Union Européenne n’est pas un bloc monolithique, que les trois institutions que sont la Commission européenne, le Conseil des ministres et le Parlement européen s’inscrivent dans des rapports de force (certes avec un poids bien inégal), qu’au sein même du Parlement européen, poumon de l’Union, se confrontent opinions et visions politiques. Les prochaines élections au Parlement européen de 2014 sont à cet égard un enjeu important.

D’autant plus que les élections de 2004 connaitrons deux innovations importantes : la présentation de listes politiques transnationales et l’élection du Président de la Commission par le Parlement.

5ème atout : une occasion de repenser la notion de participation citoyenne et ses conditions.

Enfin et surtout,  elle constitue un levier formidable pour relancer un débat de fond sur les conditions du dialogue civil et social, de la place de la participation citoyenne et du débat transnational dans les processus politiques, du rôle des instances relais et de formation du citoyen au débat public que sont les partis, les syndicats, les médias, l’école et les acteur de l’éducation permanente. Nous doutons que ce débat puisse se mener sur Twitter. Il nécessite de réinvestir les places publiques.

Esther Durin, porteuse de l’Initiative citoyenne pour le pluralisme des médias en Belgique